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Comentários sobre Loteria da Saúde e a Loteria do Turismo

Poderão ser explorados produtos lotéricos que destinarão receitas para o FNS e à Embratur, com lastro nas modalidades lotéricas de prognóstico numérico, prognóstico esportivo e apostas de quota fixa.


Foi publicada no Diário Oficial do dia 22/09/2022 a Lei 14.455, que criou a Loteria da Saúde e a Loteria do Turismo. Parte do lucro arrecadado será destinado ao Fundo Nacional da Saúde (FNS), no caso da Loteria da Saúde; e à Embratur (Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo), no caso da Loteria do Turismo. Os produtos lotéricos poderão ser explorados por meio físico e virtual.


Com a Loteria da Saúde e a Loteria do Turismo, a União poderá explorar produtos lotéricos com lastro nas modalidades lotéricas de prognósticos numéricos, prognósticos esportivos e aposta de quota fixa, previstos nos incisos II e IV do § 1º do art. 14 e no art. 29 da Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018.


A dinâmica da destinação do produto da arrecadação da Loteria da Saúde e da Loteria do Turismo tem como base o art. 30 da Lei 13.756/2018, incisos III, IV e V, que foi acrescentada a referida legislação diante da publicação da Lei 14.183/2021.



Sob orientação do Ministério da Economia, o Presidente da República vetou o trecho que previa que o Ministério da Economia teria que, em até 30 dias após a publicação da lei, publicar as regras de concessão para exploração das novas loterias por considerá-la inconstitucional: "[...] a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, pois, ao estipular prazo para que o Ministério da Economia discipline as regras para a concessão da exploração dessas loterias, violaria o disposto no art. 2º e no inciso II do caput do art. 84 da Constituição”.



Na prática, o referido veto, além de afastar o prazo de regulamentação, também retirou do projeto a regra que impunha a delegação à iniciativa privada; de sorte que, agora, a União poderá explorar diretamente as apostas de quota fixa (o que não era admitido pelo art. 29 da lei n. 13.756/2018)¹, destinando recursos ao FNS e Embratur, conforme dita a nova lei.


A Caixa Econômica Federal tem a possibilidade de explorar a Loteria da Saúde e a Loteria do Turismo com fundamento no art. 2º, alínea “d” do Decreto-Lei 759/1969, o qual prevê que a Caixa Econômica Federal terá por finalidade “explorar, com exclusividade, os serviços da Loteria Federal do Brasil e da Loteria Esportiva Federal”.


Um novo olhar sobre a matéria: modalidade lotérica, produto lotérico e loteria em sentido estrito


Primeiramente, necessário advertir sobre possível inconstitucionalidade da Lei n. 14.455/2022. Artigo recente publicado no site da Games Magazine, em publicação de 27 de setembro de 2022², demonstra a existência de vício de iniciativa, porquanto cabe somente ao Chefe do Executivo dispor sobre serviço público e orçamento.


De toda sorte, a lei criadora das Loterias da Saúde e do Turismo convida a estudar a atividade lotérica sob o enfoque de uma classificação que vem sendo proposta pelos mesmos articulistas deste artigo há algum tempo, propondo uma aproximação crítica ao conceito clássico de loteria, devendo-se sempre ter em mente três conceitos para facilitar a descrição do fenômeno: Modalidade Lotérica, Produto Lotérico e Loteria em sentido estrito³.


A importância dessa classificação ganhou corpo com a decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto das ADPFs 492 e 493, de 30 de setembro de 2020, que prestigiou a distinção entre competência legislativa e competência político administrativa dos entes federativos que titularizam o serviço lotérico.

Pois com a decisão passou-se a entender que, muito embora tenha a União competência privativa para legislar sobre loterias, os Estados e o Distrito Federal podem livremente instituir loterias próprias, desde que se atenham às modalidades lotéricas instituídas em lei federal.


A modalidade descreve as formas pelas quais a União e os Estados se basearão para explorar loteria, podendo somente a União pode criar novas modalidades, em virtude do que dispõe o art. 22, XX, da CF/88, na interpretação conferida pelo STF (ex: apostas de quota fixa, instantânea, prognósticos numéricos, etc); produto é a concretização do serviço, na forma de marcas, emissão de bilhetes, estratégia de marketing etc e a efetiva destinação/vinculação de receitas para finalidades do interesse público, devendo eles atenderem às modalidades previstas em lei (ex: mega sena, loto fácil, etc); e, por fim, loteria em sentido estrito denota a instituição responsável pela administração e normatização da atividade lotérica (ex: LOTERJ, LEMG, LOTEP, etc). Assim, pode-se dizer que “Loteria” denota duas acepções: o sentido estrito, conforme há pouco abordado, e o sentido lato, que equivale a “atividade lotérica” e engloba (conforme é do uso mais corrente) as ideias de modalidade, produto e loteria em sentido estrito.


A partir de tal concepção, é possível notar que, a rigor, a nova lei não criou modalidade lotérica nova, ao passo que o legislador ateve àquelas já previstas em lei anterior.


Nada de novo foi adicionado no portfólio de modalidades disponíveis para se explorar a atividade lotérica, muito embora usualmente se fale da criação de “duas novas loterias” ao se abordar a Loteria da Saúde e do Turismo. Apenas se reorganizaram determinados aspectos da atividade lotérica federal.

A União reorganizou o regime de exploração (mormente se tratando das apostas de quota fixa, que agora poderão ser exploradas pela Caixa Econômica Federal) e a destinação da receita. Pois agora, em vez de restringir àquelas destinações estabelecidas na Lei 13.756/2018, a União federal poderá criar produtos lotéricos (nas modalidades de prognóstico numérico, prognóstico esportivo e Apostas de quota fixa) que verterão recursos para o FNS e Embratur.


A exemplo da apresentação recente de um PL perante a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, os Estados, e o Distrito Federal, que queiram tratar de uma “Loteria da Saúde” e “Loteria do Turismo” inspiradas na iniciativa da União, podem fazê-lo.

Mas é necessário atentar para um detalhe: eles podem fazê-lo não por conta da edição da nova Lei Federal n. 14.455/2022, mas simplesmente porque desde a decisão do Supremo Tribunal Federal em 2020 eles têm a prerrogativa de instituir sua própria atividade lotérica, devendo apenas se aterem às modalidades lotéricas previstas na lei federal. E, em razão de se tratarem de aspectos inerentes à administração de loteria a disposição sobre payout, destinação de receitas originárias, emissão de bilhetes, etc (matéria já abordada pelos articulistas em artigo de 17 de março de 2021 e em pareceres), os Estados e o DF já podiam, desde o julgamento das ADPFs 492 e 493, criar regras para destinar a receita da atividade para onde bem entendessem (inclusive para a finalidade de financiamento da saúde e turismo, como o são o FNS e Embratur), podendo explorar produtos lotéricos próprios e organizar Loterias dentro dos respectivos territórios.


Dito de outro modo: a Lei Federal n. 14.455/2022 não adicionou nada de novo aos Estados e ao DF. Nada que não pudesse já ser regularmente criado por eles anteriormente, desde a decisão do STF em 2020.

Por:

Rafael Biasi

Alexandre J. Mattos do Amaral Filho

Roberto Carvalho Brasil Fernandes


¹ O art. 29, §2º, da lei 13.756/2018 dispõe que as apostas de quota fixa “será autorizada ou concedida pelo Ministério da Fazenda e será explorada, exclusivamente, em ambiente concorrencial, com possibilidade de ser comercializada em quaisquer canais de distribuição comercial, físicos e em meios virtuais.”.


² Merece referência o artigo publicado na matéria “Advogados apontam possível inconstitucionalidade da Loteria da Saúde e do Turismo”, publicado no portal da Games Magazine Brasil, de Marcello M. Corrêa e Alexandre J. Mattos do Amaral Filho. Link: https://www.gamesbras.com/legislao/2022/9/27/advogados-apontam-possivel-inconstitucionalidade-da-loteria-da-saude-do-turismo-32985.html


³ Essa perspectiva já via sido desenvolvida na obra “Direito das Loterias no Brasil”, de autoria de Roberto Brasil Fernandes (Cf. FERNANDES, Roberto Brasil. Direito das Loterias no Brasil. Fórum. 2020. P. 18.), sendo posteriormente retomada em artigos e pareceres, mormente após o julgamento conjunto das ADPFs 492 e 493. Cf. Conceito de Loteria, Modalidade Lotérica e Produto Lotérico: novas terminologias para o estudo das loterias estaduais no Brasil. 8 de novembro de 2021. Link: https://www.brasilfernandes.adv.br/post/conceito-de-loteria-modalidade-lot%C3%A9rica-e-produto-lot%C3%A9rico.

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