• Roberto Carvalho Fernandes

Loterias Estaduais e a escolha do Modelo de Concessão

Os estados ganharam, no Supremo Tribunal Federal (STF), em sede de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), distribuída sob N° 493, em que fui advogado juntamente aos colegas João Carlos Dalmagro Junior e Alexandre Amaral Filho, o direito de criar Loteria própria e explorar as modalidades lotéricas que estejam instituídas em Lei Federal.



A Loteria deve ser compreendida como uma instituição cujo objetivo é a arrecadar receitas não tributárias para financiamento da seguridade social (art. 195, III, da Constituição da República de 1988) e demais demandas sociais relevantes, de acordo com a necessidade de cada Estado ou do Distrito Federal. É por essa dinâmica, conforme sustento em meu livro Direito das Loterias no Brasil: conceitos e aspectos jurídico, que, na Loteria, o apostador sempre ganha, seja com o prêmio ou com a certeza de que o valor da sua aposta, ao ser administrada pelo Governo, terá um destino social relevante.


Também observei, ao longo dos estudos que fundamentaram os capítulos do referido livro, que, na Loteria, há sempre o interesse público relevante. Nos Jogos de Azar, como Cassinos e Bingos, o negócio constitui-se em uma atividade econômica na qual o objetivo preponderante é o lucro, mesmo que venha a assumir as responsabilidades sociais inerentes a todas as atividades empresariais. Esse objetivo é o que distingue Loteria de Jogos de Azar no Brasil e em qualquer outro lugar do mundo.


As Loterias estão, no cenário brasileiro, pelo menos desde o ano de 1844, quando foram criadas as Loterias do Império e das Provinciais (Decreto Imperial de Dom Pedro II, N° 357/1844), situação que persistiu após a Proclamação da República. No entanto, em 1967, foi editado o Decreto-Lei N° 204, ato que limitou as atividades das Loterias Estaduais, pretendendo criar um monopólio em favor da União.


Como a Constituição Federal de 1988 assegurou determinadas competências aos entes federados e não previu o monopólio da União sobre as Loterias (exceto a competência legiferante), estas se constituíram em uma fonte importante de receita, além de melhorar o controle sobre o mercado, especialmente o que está disponível na Internet, e a oferta de produtos de forma responsável (por exemplo, o programa de jogo responsável na Caixa Econômica Federal). O que fica claro é que se a Loteria é uma fonte de benefício para a União, ela também será para os Estados e o Distrito Federal.


Assim sendo, os entes federados e o Distrito Federal, nada mais estão fazendo que executar uma ação que ganharam no STF. Como se trata de um serviço público, assim entendido pelo STF no julgamento da ADPF 492 e 493, a Constituição Federal (1988) orienta que ele seja executado mediante concessão ou permissão (art. 175). Os Governos Estaduais têm a autonomia de escolha (art. 25, § 1º, CF/1988) da melhor modelagem para a exploração das modalidades lotéricas em seus territórios.


A opção da concessão de lote único para exploração de modalidades lotéricas não é novidade. O Estado de Minas Gerais fez a esta escolha, cuja concessionária é a Intralot. O Rio de Janeiro também adotou, no ano de 2021, um modelo de contratação em lote único; no cenário internacional, a operação lotérica pela iniciativa privada em lote único também se aplica, como é o caso de Portugal, onde a Santa Casa de Misericórdia detém o monopólio de exploração de modalidades lotéricas naquele país.


A escolha do modelo de operação das atividades lotéricas, seja com um único operador, seja com vários operadores, deve ser pautada na melhor solução para a administração pública e nos melhores resultados para o Estado (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), de tal forma que, em determinados estados, as concessões por modalidade lotérica ou território, bem como as permissões múltiplas ou mesmo as autorizações, como previstas para as apostas esportivas da Lei N° 13.756/2018, podem ser a melhor alternativa.


Do ponto de vista operacional, a delegação a um único operador apresenta menores custos à estrutura de regulação e de fiscalização dos serviços, o que facilita o controle do Estado, além de propiciar maior escala na exploração conjunta das modalidades, menor custo operacional, menor custo de marketing, maior facilidade e atratividade para a captação de pontos de venda e de controle de preços de produtos. Além disso, o acirramento da competição de múltiplos operadores pode conduzir ao indesejado efeito cream skimming.


Rememoro que uma das finalidades do Estado é a eficiência do serviço, que se constitui na arrecadação e no controle, com normas bem definidas para o mercado, visto que a venda de produtos lotéricos e as atividades correlatas devem ser desenvolvidas sob o risco e o investimento do concessionário.


Os estados estão diante de uma oportunidade que a maior parte dos países já experiência há muitos anos – em alguns lugares, há séculos –, e os melhores resultados, do ponto de vista econômico, social, da segurança e da saúde pública, se verificam nos mercados regulados pelo Estado.


A decisão por lote único, para que somente uma empresa assuma responsabilidades e riscos, atendendo às expectativas dos estados, assegura benefícios ao público consumidor.